信息来源：中国财经报 2007-09-01 10:34:16
　　看住67个风险点　　

　　无锡市财政局局长　毛保家　　

　　毛保家说，通过合理设置工作岗位、优化业务流程、实行风险预警和控制，对财政业务操作和内部管理重新进行制度设计和构建。　　

　　无锡市财政局始终将加强财政支出管理放在突出位置，创新管理模式，健全管理体系，进一步推进财政支出管理改革，探索“全口径”预算、“支出控制式”预算、“参与式”预算改革，建立预算编制执行监督“三位一体”工作机制，开展财政内控体系建设，推行专项资金细化管理、政府购买公共服务、财政支出绩效评价等工作，在加强财政支出管理，提高财政资金使用效益，确保财政资金运行、规范、安全和高效等方面进行了有益的尝试，取得了明显的成效。尤其是以“权责清晰、流程优化、风险控制、制衡有力”为特点的财政内控体系建设，在实践中取得了良好的实效。

　　2004年开始，无锡市财政局借鉴现代企业内部控制理论和方法，结合依法理财、民主理财、廉洁理财的财政管理理念，通过合理设置工作岗位、优化业务流程、实行风险预警和控制，对财政业务操作和内部管理重新进行制度设计和构建。

　　内控体系建设原因

　　作为主管政府收支、制定财税政策、实施经济调控的部门，无锡财政掌握着数百亿元的资金，管理着几百个行政事业单位的国有资产，随着职能的变化，越来越多的政府性资源纳入了财政管理范畴。无锡财政管理的资金总量越来越多，范围越来越大。权限扩大了，随之而来的是管理风险也加大了，对财政工作效率也提出了更高的要求。如果依靠以前分散的、自成一体的，甚至出了问题却无法准确追究到处室、具体岗位和个人的业务操作规程和内部管理制度，无法达到效果。因此，无锡开展内控体系建设，主要有两个目的：一是防范风险，确保财政资金和财政人的安全。二是提高效率，确保财政工作高效运行。

　　内控体系的内涵

　　从2004年在资金拨付控制制度开始试点编制财政内控制度，通过不断积累、提炼、修改、完善，逐步形成了包括预算管理、政策管理、监督管理、人员管理和行政管理五个方面内容，11项具体控制制度和《实施意见》、《基本规范》、监控系统以及配套制度等相对比较完整的内控体系。主要有五个方面的内涵，即五大要素：

　　事事有人做，责任有人担，奖惩有依据。即建立一套相对完整的岗位责任体系，解决责任落实问题。2005年，我们对内部机构、岗位和责任人重新梳理和完善，建立了一级抓一级、一级对一级负责的岗责体系，形成“事事有人做，责任有人担，奖惩有依据”的责任体系。并先后制定了财政机关作风与效能建设实施意见、机关效能责任追究办法、基础台账管理制度、政务和局务公开制度、专管员管理制度、工作目标考核办法等考核奖惩制度，确保岗责体系实施到位。

　　明确业务操作程序和各部门、岗位的职责，以流程管人、管事，解决工作效率问题。只要不产生安全隐患，就尽可能按照简化办事程序、提高效率的原则来设计流程，并量化控制标准：一是明确时间控制，提高工作效率。每项具体制度中，每个环节都设计了一个最长办结时间。二是通过程序控制，解决权责清晰。每项具体制度中都规定了业务操作程序，下一道程序对上一道程序进行控制，每道程序之间互相制衡。三是通过标准控制，提高工作质量。

　　控制住67个风险点。即对业务流程中有可能引起财政风险的环节设置控制点和控制岗位，实行预警、监测、分析和矫正，解决安全问题。通过运用不相容职务相互分离控制、集体决策控制和授权批准控制等三种手段，来实现权力制衡、权责一致、风险控制。其中的集体决策控制作为无锡规范所有机关行为的重要举措写进了市委市政府的文件。在风险点的识别和确定上，主要依据三个方面：一是财政或其他部门曾经出过风险的业务环节。二是根据工作经验判断可能出风险的环节。三是财政业务的关键环节。整个内控体系，共设置了67个风险点，每个风险点都分别由不同的责任部门和岗位负责控制，并承担相应责任。

　　明确了审核拨付控制要素。即对财政运行的关键领域设置要素，要素齐全才能办理相关业务，解决业务处理的依据问题。2007年，在财政资金拨付业务开始试行要素控制，制定了《财政资金拨付审核风险控制办法》，涉及的144个专项资金分别制定了66个管理办法，明确了审核拨付控制要素。在此基础上，划分资金审批权限，并明确可以授权：对内，局长、处长可以向下授权；对外，单位法定代表人可以向下授权。”

　　无锡财政自主开发了内控软件系统，用于对财政业务运行情况进行实时监控，解决违规事项预警、监督和纠正的问题。目前完成了第一阶段三个模块的研制，分别为：一是支出超拨报警模块，控制超指标拨款，解决资金拨付安全问题。二是审批流程超时监控模块，主要作用是支付环节的超时控制，解决工作效率问题。上述两项都由财政监督机构组织实时监督。三是要文督办模块，对办理市委市政府办文单、督办的事项和局长室督办的事项超时进行控制，解决工作效率问题。下一步，内控制度中所有风险点将逐步纳入到监控系统，用技术手段来制约人为因素。

　　内控体系从源头上预防了财政内部管理漏洞，也是财政部门一次自我革命。主要表现在：

　　落实了工作责任。内控体系的建立，进一步明确了每个财政人的工作职责，“每个人都有事做，每件事都有人做”，工作流程清楚地记录了每个节点的状态。

　　加强了内部监督。内控体系用公开透明和有效制衡的办法，保证权力始终处于可控之下。使内部工作有依据可循，把大的原则变成了铁的规则，干部职工从原来的“自觉行为、道德约束”变成“强制行为、制度约束”。

　　明显提高了效率。内控体系于2006年10月1日运行，当年电脑监控的10万多笔业务记录中排查出302条延误，延误率为千分之三。今年到目前为止，电脑监控的6万多笔业务记录排查出7笔延误，延误率下降到万分之一。

　　防范了财政风险。各项业务通过权力分置、流程和要素控制、电脑监控等方式，不但对工作实时监控，而且一旦出现问题，也可以追溯到具体岗位和个人，有效防止了决策失误、权力失控、行为失范。

　　电子眼·遥控器·防火墙

　　张家口市财政局局长　李雪荣　　

　　李雪荣说，张家口市财政局在财政支出精细化管理上下功夫、建机制，让财政资金发挥最大的使用效益。　　

　　张家口市财政局在财政支出管理改革的实践中，初步建立了与市场经济和公共财政管理相适应的预算管理机制。但财政管理中存在的问题和不足，则恰恰突出地表现为支出管理相对滞后。比如财政管理层级多、渠道多，造成管理的效率低、成本高；重管钱、轻管物，重分配、轻监督的现象，使各级各部门把大量的时间和精力用在了争项目和争资金上，而忽视了资金的管理和使用效益。为此，张家口市财政局在财政支出精细化管理上下功夫、建机制，让财政资金发挥最大的使用效益。

　　各单位财务管理装上了“电子眼”

　　原来要掌握各预算单位的会计账目，面临的一个显著问题就是：要想知道单位的预算执行情况，就只能去查账，但是要把所有的资金项目都一一看清楚，显然是不可能的，也难以做到。那么如何才能随时“看”清单位的财务账呢？李雪荣局长介绍说：“我们借助金财工程，建立了可对财政支出进行实时监控的“会计信息管理平台”，也就是说给各个单位装上了一部可以自主监控的“电子眼”。

　　这个会计信息管理平台，主要分两步实施：第一步，对市直行政事业单位和全市财政系统全面实行会计电算化网络管理。自主研究开发了“会计信息管理系统”软件，为所有的市直单位和各县乡财政部门配置了电脑，安装了客户端软件。建立这样一个平台，有两大好处：一是实现了信息资源共享，各监管部门通过平台可以随时获取财务信息，实施监督和管理；二是改进了财政管理手段，财政部门可以足不出户，完成对各预算单位的指标管理，起到事半功倍的效果。

　　下一步，会计信息平台还将与全市金库、有关专业银行的网络终端连接，实现网上收缴或审核支付申请、拨付资金，可以有效地降低支出管理成本，提高工作效率。

　　国有资产管理安上了“遥控器”

　　行政事业单位的国有资产管理曾是一个被“遗忘的角落”，而财政部门由于一直存在重资金、轻资产的倾向，也使行政事业单位国有资产管理出现漏洞，流失严重。“一些单位购进或处置资产不入账，家底不清；有的单位‘僧少粥多’，有的‘僧多粥少’，短缺与闲置并存；加上缺乏有效的监督和考核，资产流失问题比较严重”，张家口市财政局李雪荣介绍说。针对这一问题，李雪荣局长说：“我们在2005年，组织开展了行政事业单位国有资产清查，基本摸清了“家底”，开发了“国有资产动态管理系统”，并且把它装在会计信息管理平台上运行，同单位财务管理结合起来，通过这个系统，可以方便、准确地查到每个县区、部门、单位，直至类、项的具体资产信息。”

　　“把住资产入口，管好资产出口”，这是张家口国有资产管理的核心。在管好资产出口上，增加了固定资产出口控制功能，在处置资产时，首先向财政部门提交申请并审批后，利用资产管理软件生成资产处置审批结果密文，再通过计算机自动生成减少固定资产的有关凭证，进行资产注销，彻底解决了单位随意处置国有资产行为的发生。

　　财政监督设置了三道“防火墙”

　　透明财政需要事前、事中、事后全过程监管。而要打造“透明财政”，提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性，张家口财政财政监督构筑的三道防火墙，引起了与会同志的极大兴趣。

　　第一道防火墙：加强内部监督与控制。建立了预算编制、执行、资金管理和监督相互分离、相互制约的“三分离一监督”管理机制。全局所有帐户都集中在国库处，所有支出都通过国库处一个口子，并坚决做到没有指标拨不出款，没有单子拨不出款，没有签字拨不出款。同时，又设置了五重安全机制：岗位设置互相牵制、制约和监督；实行银行印鉴秘押制度；规定国库帐户决不允许提取现金；实行单位帐户备案制度，国库资金不准向非预算单位或市外转帐；实行大额支出（10万元）银行核对制度。

　　第二道防火墙：派驻财政监察员。向县区和重点项目派驻财政监察员，采取巡回监察督导的方式，对各派驻县财政部门和重点项目单位履行财政监督职责、完善内部监督管理、健全财政监督机制的情况进行旁站式监督、指导和督促。

　　第三道防火墙：推进专项资金公开透明运行。对市级预算安排的项目资金和省下达市财政的各类专项资金，在局政务公开栏和财政局域网上公开运行，对重点项目在媒体公示，接受各级各部门和广大群众的监督。

　　把好预算铁闸门

　　株洲市财政局长　杨宋虎　　

　　杨宋虎说，强化事前、事中监督，尽快建立起覆盖财政资金运行全过程的财政监督机制，促进建立健全预算编制、执行、监督相互制衡的财政资金运行体系。　　

　　株洲市财政部门按照建设“公共财政、阳光财政、法制财政”的要求，抓好预算编制，夯实支出管理基础。

　　夯实支出管理基础，预算编制更加规范透明

　　扩大部门预算编制范围。株洲财政部门从2001年试编部门预算开始，到2004年，部门预算已经涵盖到全部市直一、二级预算单位。同时，从2005年起，建立了以部门预算为核心、以政府基金、社保、政府采购、政府投资、政府债务和企业国有资产经营等6个专项资金预算为补充的复式预算体系，将本级政府所有资金和资产的运行全部纳入财政预算管理范畴，最大限度整合财政资源，拓宽财政预算监管领域，增强财政风险防范和财政预算的宏观调控能力。

　　提高部门预算编制透明度。从2004年起，在湖南省率先把所有部门预算都提交市人大审查，并按“先上车，再规范”的思路，通过“两上两下”的程序，最大限度的征求单位和人大代表的意见和建议，全面反映出预算单位的需求。

　　规范公共专项资金管理。对于业务性专项，视同为公用经费管理，由单位自行支配，按时间进度拨付。对不能明确的公共专项费用，由业务主管部门提出方案，财政审查，形成共识后，报市政府领导批准以文件形式下达。

　　确保预算编制的公平性。按照“限高、稳中、托底”的原则安排公用经费，保证高水平公用经费部门的既得利益，不增不减其经费；适当增加中等水平公用经费部门的经费，努力向公用经费水平较低的部门倾斜。从而，科学合理地建立了党政机关公用经费的标准定额，确保了预算资金在各个部门间的平衡。

　　抓住支出管理关键，预算执行更加合理有序

　　切实按预算拨付资金，强化预算约束，是支出管理的关键环节。近年来，株洲市财政部门以规范化为目标，积极借鉴和创新预算支出管理，建立了一系列的管理制度。

　　确保按时拨付。各部门单位的业务专项、公用经费，都严格按时间进度按月拨付，每年年中，都要求支出科室清查支出进度，对进度过高或过低的都要求说明理由，并改进。

　　实行归口管理。实行一个部门对应一个科室的经费归口管理模式，所有预算单位的指标由归口支出科室下达，简化了预算单位与财政部门沟通的复杂程度，实现了“源头治理”。

　　建立指标核销制度。预算支出必须通过支出科室录入，预算科核销指标后，再由国库科拨付。

　　严格预算追加。所有预算追加实行财政拿方案，市长审批的制度。所有的预算追加都需要分级审核落实，最后将所有报告汇总到预算科，由预算科统一报送到市政府集中审批，实现了一个口子归口审批，避免了政出多门。

　　严格预算执行。所有的预算单位账户都由财政部门开设，由国库集中支付处集中统一管理。直接支付要经财政审查，授权支付财政只控制额度。通过实行网上监控各项支出，财政部门适时掌握着所有支出的流向。通过授权支付由单位自主支配，又适当放权，实现了“管而不死，活而不乱”，妥善处理了财政与预算单位的关系。

　　着眼支出管理重点，预算监督更加严格有效

　　加强财政支出管理，提高财政资金使用效益，必须强化财政预算监督，逐步实现对资金运行管理的全方位、全过程监控。近年来，株洲市财政部门重点在以下三个环节下功夫。

　　通过政府采购与基建评审中心加强重点专项监管。出台了《关于进一步加强财政性基本建设投资管理工作的通知》，将凡属财政投入（含财政性贷款投入）100万元以上的基建项目和30万元以上的装修项目，全部纳入财政投资评审范围，基本实现了全口径监管。2002年，在湖南省率先实行了政府采购集中招标、协议供货制度。为切实履行监管职责，2003年开始，在全国率先对所有政府采购定点单位实行“量化考核、末位淘汰”制度。

　　通过绩效评价重点加强非建设性支出监管。从社会比较关注的城市建设、科技、计生经费等支出着手，积极推进预算支出绩效考评试点工作。同时，评价结果作为编制预算的依据，建立支出绩效对预算编制的正向激励机制。努力建立起与公共财政相适应、以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心、以实现绩效预算为目标的科学、规范的预算支出绩效考评体系。

　　通过各种财政监督手段加强财政资金跟踪问效。强化事前、事中监督，尽快建立起覆盖财政资金运行全过程的财政监督机制，促进建立健全预算编制、执行、监督相互制衡的财政资金运行体系。