记者 刘明中 陈清华 通讯员 常健

                                                    信息来源：中国财经报 04-15 07:41:38
　　春日到烟台，路两旁的龙柏、冬青、三叶草等新芽吐绿，樱花、白玉兰等竞相绽放，缤纷的色彩连绵不绝。和几年前相比，烟台的山更青了，道路更整洁了，穿山隧道更多了，与民生相关的基础设施更完善了，老百姓的居住和生活条件更优越了……这一切的背后，和烟台市各级财政锐意改革、加大“民生预算”，以及所付出的大量心血和辛勤劳动息息相关。　　

　　制度创新民生支出更加精细化

　　作为公共财政支出管理改革的重要举措，部门预算、投资评审、政府采购和国库集中支付正在全国各地有条不紊地推进。山东省烟台市财政局近几年来积极进取、大胆创新，将这四项改革有机地结合起来，使之互相默契配合和有效监督，打造了“四位一体”的财政支出管理模式，实现了民生预算资金使用效益最大化。

　　在烟台市园林管理处，市城市管理局财务审计科科长赵利经和市园林管理处工会主席赵军正在就绿地养护及养护经费问题热烈讨论。

　　“在2004年开始实行财政投资评审之前，对于城市公共绿地面积我们没有进行过精准的丈量，而只有一个估算数，上报市财政后，财政按此拨付养护经费。”见到记者，赵利经回忆起2004年之前的情况。然而，随着城市规模的不断扩大，城市绿地大量增加，仅靠估算已无法实现财政资金的精准投放。为加强绿地养护管理和提高资金使用效益，烟台财政部门按照部门预算的要求，组织三家审价中介机构和有关专业评审人员，对由市级管护的城市绿地面积进行了普查：丈量和统计绿地以及其中的灌木、乔木以及草本、木本植物品种和数量，并全部登记造册。在炎炎夏日里，经过3个多月的苦战，终于搞清楚了精确的绿地面积：380.4万平方米。在此基础上，将绿地分为四个档次，按档次确定不同的养护标准。“普查结果出来后，财政按绿地分档和养护标准拨款，财政和城管部门都做到了心中有数。”赵利经高兴地说。

　　“这个普查做完后，核减绿地面积15万平方米，年节约养护费用200多万元。”烟台市财政投资评审中心主任张云鹏分析说，在节约财政资金的同时，通过投资评审，绿地养护经费这项民生支出的使用效益得到最大化，同时民生预算管理的精细化也促进了相关部门的精细化管理。

　　烟台市财政局长叶文君告诉记者，所谓“四位一体”就是指以部门预算为基础、以投资评审为支撑、以政府采购为手段、以国库集中支付为保障，其目的就是为了提高财政资金特别是民生预算支出的使用效益。“在推进过程中，我们一直在思考这样一个问题：如何最大限度地发挥这四项制度的成效？在实践过程中，我们感到应结合烟台实际，实施配套联动、同步推进，做到优势互补、有机融合，形成‘拳头效应’，共同服务于提高财政资金特别是民生预算支出的使用效益。这种管理模式，是改革思路与市场办法相结合的结果，实现了部门预算精细化、投资评审专家化、政府采购市场化和资金拨付直接化。”

　　为了更好地协调“四位一体”所涉及的预算管理科室、投资评审中心、政府采购办、财政国库等部门和科室，最大限度地减少制度推进的阻力，叶文君决定让局里一位副局长专门负责协调（分管）这项工作，以避免条块分割带来的摩擦。实践证明，这一举措收效十分明显。

　　评审先行支撑作用无处不在

　　政府投资评审是财政运用专业技术队伍参与和加强财政支出管理的重要手段。烟台市的投资评审工作围绕实现民生预算的精细化、科学化管理，以提供专业技术服务为目标，融入到政府采购、国库集中支付等环节，在财政资金管理各个环节真正做到“评审先行”。

　　被誉为“城市的会客厅”的烟台市滨海广场，坐落在烟台市第一海水浴场附近。3月份的海滨，虽然有些寒意，但还是有不少人在此徜徉。天空飞着十多只五颜六色的风筝，煞是好看。烟台市城市管理局市政设施科科长于炳田告诉记者，周末时广场有3万人，平时也有1万多人来此，它是烟台市民休闲、放松的主要场所。

　　“滨海广场是我国较早采用市场化进行物业管理的典型之一。”于炳田介绍说，为了让老百姓享受到最好的休闲环境，市政府决定，将广场的养护资金纳入财政民生预算，物业管理实行全国公开招标。

　　为确保公开招标工作的公正合理，烟台市财政局、城市管理局领导决定采用明标方式，进行综合评分选定中标企业，并由政府投资评审中心承担该标底的测算工作。

　　本着节约投资，充分调动投标人积极性，确保标底价格准确合理的原则，评审中心组织相关专业技术人员对11万平方米广场硬化、4万平方米绿地、价值7000余万元设施设备、8785盏各类灯具和雕塑景观小品等的面积、数量和功率等情况进行了实地测量与清点核对，并多次参与招标文件的修改，从管理范围、内容、合同条款、费用测算组成等方面提出10余条修改意见，从专业技术上为招标采购工作提供了支撑。在无经验可借鉴，特别是在有些费用测算无标准可循的情况下，经过大量论证测算，最终确定投标标底为387.39万元。与有关部门测算标底同比口径572.33万元相比，降低了184.94万元。

　　“在‘四位一体’的模式中，财政投资评审是支撑，在民生预算管理中，我们真正做到了‘评审先行’。”张云鹏介绍说。

　　预算编制实行“先评审、后编制”。在部门预算编制中，所有建设项目，先由评审中心评审，大力压缩申报不实的项目预算，从源头上控制支出，为科学、合理地安排民生支出预算提供了可靠的技术支撑。

　　政府采购实行“先评审，后采购”。凡是实施政府采购预算的工程项目，都要根据评审中心审核的结果，核定政府采购资金和进行招投标，从根本上杜绝采购的随意性和盲目性。

　　资金拨付实行“先评审、后拨款”。建设项目日常管理工作中，对于建设单位的资金拨款需求，投资评审中心先进行审核，根据工程进度或形象进度提出拨款意见，财政部门据此拨付资金。工程完工进行清算时，建设单位要先将工程决算报投资评审中心审查，工程决算审查结果作为财政部门拨付工程款项的依据，从而减少了支付风险，更好地发挥了集中支付制度的优势。

　　“同时，我们还通过前移评审关口，实行评审专家‘论证制’，使投资评审更加到位，民生预算编制更加精细。”张云鹏介绍说，莱山区学院路工程是2005年重点工程之一，全长7800米，概算总投资2.6亿元。市政府投资评审中心通过对学院路污水管道工程设计图纸的审查，发现原设计方案是管道沟槽全部用中粗砂回填至路基顶，约需中粗砂4.7万立方米，造价365万元。经过评审专家认真分析和充分论证，一致认为：除过路的污水管道外，其余污水管道全部位于人行道下，所承受的荷载很少，全部用中粗砂回填至路基顶的方案缺乏合理性，建议设计单位在保证质量的前提下，考虑将原方案修改为“部分回填中粗砂，部分回填土方”，并进行方案优化。通过合理调整原设计方案，最终减少中粗砂4万立方米，减少工程投资210万元，从而有效控制了工程造价，节约了政府投资。

　　为保证投资评审的公正性，市政府投资评审中心在2004年通过公开招标方式选定12家审价中介机构，作为政府投资建设项目工程审价定点单位；同时，开发了“随机抽取系统”软件，通过抽签方式确定审价中介机构，并根据工作业绩实行动态管理。

　　如今，烟台财政投资评审中心对政府投资项目基本实行了事前、事中、事后全过程跟踪监管，并取得了很好的经济和社会效益。从2003年底开始实施到2007年底，烟台市政府投资评审中心累计完成工程概预算、结算、决算及土地储备成本与挂牌出让底价等各类项目评审727个，投资评审总额达185.65亿元，审减18.05亿元。

　　“预算编制的重点和难点在于项目支出。但在投资评审的技术支撑下，部门预算和民生预算编制充分实现了科学化、精细化。”烟台市财政局预算科长王永刚介绍说，对一些市级重点民生工程项目，我们都委托评审中心审核，审核结果作为部门预算的编制依据，从源头上杜绝了不具备条件的项目列入财政预算。