刘明中
                                                  信息来源：中国财经报 08-16 00:39:13
    ★基本公共服务均等化战略的推进客观地要求调整政府财力的级次配置比例、方式和标准。

    ★财政联邦主义与社会主义国家政体是高度不对称的，制度确定权的过度分权极易导致政府政策和公共产品供给的过度不统一。

    ★现在关键的问题是怎样把重大事权在政府间划分好，这个问题解决不好，财政体制调整根本没方向。

    深化财税体制改革是今年经济工作的重点任务之一，其中财政体制改革尤其是社会关注的热点。“实践表明，诸多行政管理因素、社会发展因素和经济发展因素的变化已经向现行财政体制提出了挑战，要求改革财政体制。”财政部财政科学研究所副所长白景明研究员这样清楚地向记者表明了他的观点。那么，应该如何、从哪些方面入手推进财政体制改革呢？白景明为此提出了几个针对性很强的切入点。

    决定财政体制变动的根本因素是公共产品供给模式的变动

    “首先，应从适应公共产品供给模式转变的角度思考如何改革财政体制。”白景明指出，财政体制归根结底是在政府间合理配置公共产品供给所需资金，进一步说，表面上看政府间财政关系体现为财政资金的相互往来，背后的本质是政府的公共产品供给决策在分层落实。所以，衡量财政体制优劣的基本标准是财政体制能否有效保证公共产品供给决策的实施，决定财政体制变动的根本因素是公共产品供给模式的变动。

    他认为，1994年推出分税制改革，资金配置目标是提高中央的收入集中率、提高财政收入占GDP比重，深层次的动因是通过政府间资金分配的大调整来确保各级政府公共产品供给顺利进行、落实中央的公共产品供给决策，直接要克服的问题就是打破包干制带来的省际间财力高度不均等和中央财权弱化所引发的公共产品供给区域不均等和纵向供给能力不均等。

    白景明分析说，目前我国调整财政体制的压力主要来自于公共产品供给模式的战略性转变，即：逐步推进基本公共服务均等化。这项战略的本质含义是分步实现城乡间、阶层间基本公共服务享用项目和水平两者上的相对基本均等。实践中近年来我国已做的事是先努力实现城乡间基本公共服务项目上的均等，“新农合、农村低保、农村义务教育保障、饮水安全”等公共产品供给重大工程的逐步落实表明的就是这点。他说，应该承认，现在我国是根据低水平、广覆盖的原则来做这些事情的，但今后的发展方向恐怕就是高水平、广覆盖，基本公共服务均等化战略的推进客观地要求调整政府财力的级次配置比例、方式和标准。

    “为此，首要的问题就是分清谁来承担那些事权、谁来拿钱。”白景明解释说，因为基本公共服务均等化在一个13亿人口的大国作为国策来落实需要巨额资金供给。现在突出的矛盾就是如社会保障、公共卫生、饮水安全等需要均等化的公共服务原来没有在政府间细化责任。另一个必须解决的问题就是基本公共服务均等化客观上要求细化支出标准。从理论角度看，任何一项分配活动，如果要求均等化，没有合理的标准根本无法进行。然而，我国现行的支出标准体系无论是在标准确定权方面，还是在测定因素选取方面，与基本公共服务均等化的要求都有一定距离，这直接影响了转移支付财力的配置效益和效率。

    以财权与事权相统一模式为基础调整财政体制

    “其次，还是应当根据财权与事权相统一的原则来考虑调整财政体制。”白景明认为，所谓财权与事权相统一，就是指一级政府履行事权时要有相应的财力使用权。这种财力可划分为自收财力和转移支付财力两大类。财权与事权相统一与财力与事权相匹配并不矛盾，前者的运行结果是后者。

    “然而为什么要重申财权与事权相统一呢？”白景明解释说，主要原因是在如何实现财力与事权相匹配的方式上人们发生了激烈的争论。我国现行的做法是地方政府的财力与事权相匹配对转移支付的依赖度远大于包干体制时期，很多同志认为这不合理，应在税收划分上多切给地方政府一些收入，而不必再走先集中再转移的路子。同时，还呼吁中央大幅度下放税收立法权、税收管理权、收费立项权和发债权。总之，强烈要求分权化改革的观点是既要调整税收划分，又要调整收入筹措权划分，从而加大地方政府对整体财政收入空间的控制权。可见，问题的核心是选择什么样的财权与事权相统一模式，具体说就是坚持税收、非税收入确定权和税收划分向上集中的模式，还是改为向下放的模式。至于财力与事权相匹配，是什么样的模式都要追求的结果。

    白景明指出，外国实行分税制的国家在财权与事权相统一的模式选择上是多样性的，有高度集权型（法国），有高度分权型（美国、加拿大），无论做出的选择有多大差异，最终都实现了既定公共产品供给决策所要求的财力与事权相匹配。由此可以说，财力与事权相匹配是对现象的一种描述，谈不上理论创新，也没什么可过分强调的，就如同每个人都要过好日子没什么可强调的一样。从现实来看，倒是选择什么样的财权与事权相统一模式值得认真研究，并以此为基础调整财政体制。

    “我认为，从我国政体特征、法权划分特征和经济发展区域特征三个角度看，财政联邦主义与社会主义国家政体是高度不对称的，制度确定权的过度分权极易导致政府政策和公共产品供给的过度不统一。”白景明强调说。

    现在的关键是怎样把重大事权在政府间划分好

    “再次，应尽快明确重大事权划分。”白景明认为，事权划分是收入划分和支出划分的前提条件之一，现在人们都已认识到了事权划分不细，但在一个上级领导下级政府的国家里，使事权划分明细化达到西方国家的程度恐怕不可能，现在关键的问题是怎样把因市场经济和公共产品供给战略转变所引起的重大事权在政府间划分好，这个问题解决不好，财政体制调整根本没方向。

    确定事权划分，首先要立足中国国情。白景明强调指出，中国最大的国情就是13亿人口，这使得任何一项事权履行的资金需求都远超过其他国家，比如义务教育，中国有2亿适龄儿童，即使是低支出标准，资金需求也要超过发达国家；再比如社会保障，单是劳动力人口就有7亿多，无论何种补助标准，资金需求当然也要超过其他国家。显然，划分好事权，首先要明确合理的事权履行规划。

    “在这方面，我国应放弃齐头并进快速发展战略，应有阶段性重点。”白景明认为，目前来看重点应保义务教育、社会保障、环境保护、医疗卫生。同时应明确低标准，我们不应当把人均财政收入上万美元国家的福利支出标准作为参照系来办中国的事。从国际上的一般经验看，人口流动带来的公共产品消费流动方面的事权最好由中央统一筹资、统一承担，同时涉及全民基本素质和社会可持续进步的事权也可由中央政府来承担。其他事权可由地方政府来承担。地方政府体系中事权划分可进一步细化，特别是要把受托事权和自办事权区分开来。

    “有必要指出：事权划分并不等于支出责任划分。”白景明强调，作为一个行政集权型国家，即便是下级政府自办事权，上级政府也有责任予以资金支持。但原则应是对这类事权尽可能少补。

    “最后，还要力争统一预算。”白景明指出，政府预算不完整是我国的一大问题，目前纳入财政体制视野的政府收支大致占全部政府收支份额的70%，如果考虑地方政府债务收支，比重就更低了。很显然，我们现在必须统一预算，只有如此，才能真正合理划分政府间的财政资金配置结构。要统一预算，理应着手做的是搭建起包括经常性预算、债务预算、社会保障预算、国有资产经营收益预算四大板块的复式预算体系。