本报记者 朱啸波
                                                信息来源：中国财经报 2007-08-21 09:13:01
　　征管存在的巨大空间被低估了

　　财政部数据显示，1-6月累计全国财政收入26117.84亿元，同比增长30.6%，完成预算的59.3%。2003年，我国财政收入首度突破2万亿元，2004年突破2.5万亿元，2005年突破3万亿元，2006年接近4万亿元。对于财政收入的持续高速增长，人们经常发问：如此的高增长，特别是持续以远高于同期GDP速度的增长，是否正常？又是如何实现的？

　　高培勇：中国现实财政收入的主体是税收收入。在2006年，税收收入占到了全部财政收入的95.7％。所以，对财政收入高速增长的分析可以从税收收入高速增长的分析入手。

　　对于税收收入的持续高速增长，特别是税收收入增长持续高于同期GDP增长，人们曾经用经济增长、政策调整和加强征管“三因素论”来解释。甚至在此基础上，将“三因素”所带来的支撑税收收入增长效应做了相应分解，即经济增长因素占50％，政策调整和加强征管因素各占25％。

　　随着2004年的税收收入增幅蹿升至5000亿元，“三因素论”的解释显得相对简单了。为了进一步揭示其背后的深刻原因，作为“三因素论”的替代，“多因素论”应运而生。在多因素论下，税收收入的持续高速增长被归结为经济增长、物价上涨、GDP与税收的结构差异、累进税率制度、加强税收征管和外贸进出口对GDP与税收增长的影响差异等六种因素交互作用的结果。

　　然而，追溯中国和世界的税收发展史可以发现，发生在过去13年来的中国税收收入持续高速增长现象，不仅在中国，而且是世界上的一个特例。对于这一特例发生的缘由，难以套用一般规律加以解释。在能够列举的支撑税收收入持续高速增长的因素清单中，不论是过去的“三因素”，还是现在的“多因素”，均系世界上普遍存在的一般性因素。而它们，并未导致类似中国这样的税收收入持续高速增长轨迹。

　　看起来，要透视这个特殊的现象，只能启用特殊视角去描述、归结这一轨迹背后的特殊缘由。

　　来自国家税务总局的两份分析报告表明，如果分别以法定税负和实征税负作为计算税收征收率的分母和分子，那么，中国税收的综合征收率，已经由1994年的50％上下提升至2003年的70％以上。在10年间，提升了20个百分点；具体到作为第一大税种的增值税，其征收率，则已由1994年的57.45％提升到了2004年的85.73％。在11年间，提升了28.28个百分点。表现在税收征收率上的如此迅速且高幅的提升，说明中国税务机关拥有的“征管空间”巨大。尽管在“三因素论”和“多因素论”中均含有加强征管因素，但征管存在的巨大空间显然是被低估了。正是由于拥有巨大的“征管空间”，才使得中国税务机关在加强税收征管方面的努力具有了令人刮目相看的“魔力”——税收收入由此获得了持续高速增长的强大推动力。

　　财政超收正进入人大监督视野

　　与财政收入高速增长相伴而来的另一个话题是财政的超收。2007年全国两会上讨论通过的2007年中央和地方预算草案的报告提出，今年全国财政收入计划达到44064.85亿元，比2006年增加5334.23亿元，增长13.8%。而目前财政收入的实际增长显然已经远远超过了这一计划指标，财政超收是否将常态化？

　　高培勇：从目前预算的编制、执行和审查环节看，财政超收已经成为常态。

　　在预算的编制环节，无论是预算收入指标的安排，还是同其协调安排的税收收入计划指标，历来都是本着“稳健谨慎、留有余地”的原则确定的：即在GDP的预计增幅基础上外加2－4个百分点。如在2006年，GDP的预计增幅为8％，据此确定的预算收入增幅便为12％（＝8％＋4％）。大家能够注意到，过去13年间实际高达20.13％的税收收入年均增幅几乎是同期GDP年均增幅（10.14％）的2倍之多，GDP的实际增幅又总是远高于预计增幅，并且税收收入占到了预算收入的95％以上。无论出于怎样的考虑，在预算收入的编制环节，事实上“预留”了较大的“超收”空间。

　　在预算的执行环节，处于现行税收管理体制下的税务机关，其日常工作要在两条线索上进行：税收计划和现行税制。一方面，作为指令性的税收计划，经过层层分解并下达到各级税务机关之后，便成为必须完成的任务“底线”。另一方面，作为征税基础的现行税制，在依法治税的旗帜下，把该征的税如数征上来，又是税务机关必须履行的法定职责。既要依计划治税，又须依法治税。前者很“硬”，没有讨价还价的余地。后者虽表面上不那么“硬”，也可依征管能力的状况而有所伸缩，但在税收法制建设迅速推进的条件下，已经容不得人为的调节。故而，税收计划和现行税制之间的现实距离，又为税务机关“填充”预算编制环节预留的“超收”空间打下了基础。

　　在预算的审查环节，现行预算法对“超收”、“超支”的规定相对模糊。“超收”收入的动用未纳入人民代表大会的批准视野，而是实行向全国人大常委会通报和报告制度。每年形成的“超收”，几乎都要不打任何折扣地转化为当年的“超支”。在“超收”与“超支”之间，是一列高度相关的“直通车”。因此，对于超收，应该进一步强化预算约束机制。从2006年为数2573亿元的中央财政“超收”中拿出500亿元，充作中央预算稳定调节基金，就是一种很好的做法。它实质上是对“超收”实施了“分流”：一部分“超收”脱离了原有的非规范性轨道，从而进入了可望在今后调剂使用的“蓄水池”，并走入了全国人民代表大会的预算监督视野。

　　税收收入高速增长的大格局不会改变

　　超收与财政增速有关，最终取决于预算安排。从现在情况来看，财政是否具有了超高速增长的潜力？

　　高培勇：如果说有这种潜力，那么，它就是现行税制所赋予的。在某种意义上可以说，正是由于现行税制赋予了税务机关巨大的征管空间，财政的一再“超收”才成为现实。从1994年以来的13年中，中国税收收入走出了一条“现行税制→征管空间→加强征管→税收征收率→税收收入增长”的行动路线。认识到这一行动路线的源头在于现行税制，可以得到如下的判断：中国财政收入的未来走势，特别是其高速增长的势头能否持续下去，最终要取决于新一轮税制改革的进程。如果不改变现行税制，至少在未来的几年内，中国财政收入高速增长的大格局不会有太大的改变。

　　新一轮税制改革的大幕即将开启

　　新一轮税制改革的重头戏是目前作为财政收入两大支柱的增值税与企业所得税，那么这两大税种的改革将对财政收支运行的格局会产生多大影响？

　　高培勇：在今年3月举行的十届全国人大五次会议上，“两法合并”方案终于破冰而出——提交审议并高票通过，期盼已久的“两法合并”将在2008年迎来正式启动的曙光。

　　由此想到的是，已经一拖再拖、即将进入第四个名为“试点”实为“等待”年头的增值税改革，将会做怎样的取舍？事实上，至少从2006年开始，增值税的改革一直面临着两个选择：一种选择是，不再等待“两法合并”，单兵突进。这固然会因其给纳税人带来的明显减负效应而受到普遍欢迎，但是，失掉了平衡新一轮税制改革带来的税负增减效应这样一个特殊机遇，“两法合并”改革的难度将会更大，甚至可能导致无限期拖延下去。另一种选择是，继续等，仍待“两法合并”启动之日相伴而动。其结果是，不仅增值税全面完整、相互连贯的征扣税机制会受到极大的冲击，只适用于试点地区的增值税政策区域不平衡状态将继续存在下去，也会诱发一部分纳税人的偷逃税行为，给税收征管工作带来难题。值得欣慰的是，“两法合并”终于获得通过。可以预计，随着“两法合并”改革在2008年1月的正式启动，如果宏观经济环境不发生大的变化，增值税转型改革也有望迈出向全国推广的关键一步。

　　同时，鉴于上述这两类税种的特殊地位和特殊角色，特别是鉴于这两类税种改革所付出的减收成本，构成整个新一轮税制改革成本的大头，还可以预计，以这两类税种改革的启动为契机，整个新一轮税制改革也将迎来一个全面启动的高潮期。

　　以“两法合并→增值税转型→整个新一轮税制改革→财政预算制度改革”为线索，将能够较为准确地把脉中国当前的财政走势，可以对未来的财政收支运行状况得出客观也比较乐观的判断。